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公共机构节能推进工作中的政策制约因素
发布时间 2012-03-07   稿件来源   浏览次数:  [ ]

陈宝龙  姜浩然  王庆

 

《公共机构节能条例》和《江苏省公共机构节能管理办法》颁布实施以来,公共机构节能工作不断规范化、制度化,开创了公共机构节能工作的新局面。但公共机构节能推进工作中还存在着一些政策制约因素。根据省局《2011年公共机构节能调研课题》的部署安排,我局课题组就公共机构节能推进工作中的政策制约因素这个专题,先后赴山东河南浙江省内10多个地级市进行考察学习,并在全市进行了细致的调研。

从考察和调查结果来看,各地各部门普遍反映的政策制约因素集中在三个方面:一是机构编制政策仍需进一步完善。二是资金保障机制仍需进一步完善。三是监管考核体制仍需进一步完善。

一、机构编制政策仍需进一步完善。

《条例》和《办法》进一步明确了公共机构节能工作中的职责,以《办法》举例,共分三个层次规定:一是省人民政府管理机关事务工作的机构(以下简称省机关事务管理机构),在省人民政府管理节能工作的部门指导下,负责推进、指导、协调、监督全省的公共机构节能工作。二是县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构(以下简称机关事务管理机构)在同级管理节能工作的部门指导下,负责本级公共机构节能监督管理工作,并指导下级公共机构节能工作。三是县级以上地方人民政府教育、科技、文化、卫生、体育等系统主管部门,在同级机关事务管理机构指导下,开展本级系统内公共机构节能工作。这从法律法规的层面明确了工作职责,使公共机构节能工作切实做到有人抓、有人管,初步建立既有统一监督管理,又有相互协调配合的公共机构节能管理体制。三个管理层次中,机关事务管理机构为核心层次,负责公共机构节能工作的推进、指导、协调和监督,工作量非常大,有大量的事务性工作需要处理,设置专门部门、落实专职人员显得尤其重要,但目前《条例》和《办法》对机构编制并无明确规定,导致少部分市级及大多数县级机关事务管理机构缺乏编制和专职人员。

一是机构设置不完善。从目前县级机关事务管理机构设置来看,我市有10个县(市、区)中有7个设立了专门的机关事务管理局(中心、处)部门,3个县(市、区)没有成立专门的机关事务管理机构,机关事务工作由政府办行政科负责,这就导致节能管理主体不能得到有效落实。有些县区在最近的“三定”改革中,甚至在机构设置上出现了倒退,原先编制为局的撤并改中心了,行政管理职能更是大幅削弱,只保留了服务保障的职能。这种现象究其原因,主要是政务、事务相分离的原则在一些地方还没有得到严格执行,机关事务管理体制不健全。虽然从调研情况看,所有地区都成立了节能工作领导小组,但领导小组只是议事协调机构,并非节能工作的法定责任主体,具体的工作还需要机关事务管理机构来做,机关事务管理机构的缺失导致部分县(市、区)履行公共机构节能的责任主体不明确,严重影响了公共机构节能工作的有效推进。

二是编制落实不到位。机关事务管理机构属于二线部门,职能相对比较弱化,领导不够重视。我市7个设立专门机关事务管理部门的县(市、区)中,只有两个是事业局建制,其余的都是事务管理处或者机关服务中心,甚至个别县机关事务管理机构为县政府办行政科,除了一个科长,其余人员全为小车驾驶员,日常事务都完成不了,更谈不上节能管理。虽然《条例》和《办法》都将相应的管理职责予以明确,但没有配套的政策要求在机关事务管理机构设置公共机构节能管理部门,并落实安排人员编制,所以在市县,各地尽管就公共机构节能工作编制问题进行了多次会办,但得到落实的寥寥无几。市级机关事务管理机构大多在原有处室的基础上,增挂一个牌子,一般多为综合管理处增挂公共机构节能管理处,盐城市管局是在设备管理处的基础上增加公共机构节能管理处的牌子,就是所谓的两块牌子一套班子。处室虽然成立了,但编制问题因得不到政策扶持,只能在机关事务管理机构内部调整,实质是增加基层机关事务管理机构的工作负担,导致工作难以有质量完成。

二、资金保障机制仍需进一步完善

《办法》规定县级以上地方人民政府应当加强对公共机构节能工作的领导,推动和促进公共机构节能工作的开展,将监督管理公共机构节能工作所需经费纳入本级财政预算。

但一直以来,公共机构节能经费保障不够,稳定投入机制尚未形成。虽然国家节能降耗财政扶持专项资金逐年在增加,但审批权主要集中在发改委、建设等部门,并未设立独立全面的公共机构节能专项资金,如《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》就需经过国家财政部和国家发改委的审批。公共机构获得节能资金支持渠道比较单一,现有的政策对公共机构节能支持力度不够。

公共机构建筑数量多,面积大,使用年限也比较长,节能改造任务繁重,而公共机构节能项目具有很强的社会效益和示范效应,由于缺乏有效的激励机制和配套政策,合同能源管理等以市场机制为基础的节能新机制推广比较困难。因此,推动公共机构节能,更需要政府财政的有力介入。特别是目前公共机构还处于节能意识培育阶段,在节能管理手段单一、节能技术应用还不普遍的情况下,没有一定的财政资金投入,就难以发挥有效的引导和示范作用。当前,市本级及各县市区在公共机构节能投入方面,还未有效形成稳定的财政投入机制、多渠道的资金来源,资金保障程度还比较低,尤其是节能改造的资金投入严重不足,导致公共机构节能能力建设滞后,节能改造推进比较缓慢,一定程度影响了公共机构节能工作实质性开展,节能成效不突出、不明显。这就需要迅速完善引导资金投入公共机构节能领域的政策。

三、监管考核体制仍需进一步完善

《条例》和《办法》都明确了县及县以上机关事务管理部门负责公共机构节能工作的推进、指导、协调、监督。各级机关事务管理部门也为此制定相关的制度和措施,这些制度、措施要切实得以落实,就必须加强监督检查。但长期以来,机关事务管理部门,特别是县级机关事务管理部门,往往仅有为机关服务的职能,而对整个机关、乡镇根本没有管理职能,突然增加了节能管理职能,机关事务管理部门本身不适应,各级机关单位也不适应,有关节能的工作任务布置起来有难度,执行落实起来难度就更大。究其原因,还是缺乏有效的监督管理手段。相关配套政策不完善,考核措施不落实,势必造成公共机构节能工作的压力不大,推力不足。因此,需进一步完善公共机构节能考核评价体系和监督机制,加快实施细则的出台。

一是监督管理缺乏刚性。机关事务管理部门作为公共机构节能的监督管理和执法检查主体,虽然普遍制定了节能目标管理责任书。但在实际能源节约监督管理工作中,监督执法的基础性工作还非常薄弱,执法人员的业务知识还相对比较缺乏,执法缺乏有效的手段和依据,执法水平层次不高。同时,由于各级公共机构节能执行主体、执法对象以及使用财政性资金的特殊性,调动用能单位和人员积极性的奖惩机制还没有形成。

二是监督管理操作性不强。 考虑到公共机构全部或者部分使用财政性资金,有的公共机构本身还负责政策的制定和监督执行,不同于一般的行政管理相对人。因此,《条例》和《办法》对公共机构的违法行为,包括未建立节能管理规章制度、未制定年度节能目标和实施方案、未实行能源消费计量制度等,规定了责令限期改正、下达节能整改意见书、予以通报以及对有关责任人员给予处分等处理措施,并将这些措施与监督检查的内容一起作为监督与保障措施作了规定。《办法》甚至更进一步提出了“公共机构未按照规定采购列入节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备,或者采购国家明令淘汰的用能产品、设备的,由负责政府采购监督管理的部门给予警告,可以并处二千元以上一万元以下的罚款”、“公共机构使用能源超过能源消耗定额不能充分说明理由的,由机关事务管理机构予以通报;并会同有关部门下达节能整改意见书;逾期未改正且情形严重的,由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,并由财政部门减少核拨下一年度百分之一以上百分之五以下的财政经费。”等措施,但这些操作性都不强。一是政府采购职能目前大部分都不在机关事务管理机构,如我市就在市财政局,对采购产品的信息根本就不掌握。二是能源消耗定额至今未出台,导致根本无法判断其是否超限。三是公共机构是一个特殊的群体,虽然任何组织和个人都可以举报其不节能行为,但现实操作中存在查找难、发现难、举证难、执行难的问题,导致监管措施可操作性不强。

(作者分别为我局副局长和节能处负责人)

 

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